4月26日,國家市場監督管理總局發布消息稱,根據舉報,依法對美團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調查。當日,美團回應稱將積極配合監管部門調查,進一步提升業務合規管理水平,保障用戶以及各方主體合法權益,促進行業長期健康發展,切實履行社會責任。

去年底召開的中央經濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為今年要抓好的重點任務之一。今年以來,從中央財經委員會第九次會議研究促進平臺經濟健康發展問題,到《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》發布,再到美團等平臺企業因涉嫌壟斷被約談甚至處罰,平臺經濟領域的反壟斷問題受到社會各界高度關注。

 

為什么必須高度重視平臺經濟領域的反壟斷問題?平臺經濟領域為什么需要反壟斷?反壟斷將給平臺企業和公眾帶來怎樣的變化?

1 反壟斷、反不正當競爭是保障平臺經濟規范健康持續發展的重要舉措

近年來,伴隨我國經濟和互聯網技術的快速發展,由互聯網平臺協調組織資源配置的平臺經濟迅速擴張,網購網約車等逐步成為日常生活的一部分,淘寶、美團、滴滴等平臺與大眾的聯系日益緊密,推動生產生活便捷高效,為實體經濟加油賦能。

平臺經濟是新技術催生的新事物、新業態。黨的十八大以來,我國大力加強互聯網平臺發展的頂層設計和系統部署,推動平臺經濟和實體經濟發展深度融合,制定和實施了“互聯網+”、大數據等發展戰略,提高了全社會資源配置效率,推動了技術和產業的轉型升級,拓展了國家治理新領域。

數據顯示,2020年,我國互聯網平臺服務企業實現業務收入4289億元,同比增長14.8%,占互聯網業務收入比為33.4%。其中,以在線教育服務為主的企業受疫情反復等因素影響增長提速,業務收入高速增長;直播帶貨、社交團購等線上銷售方式持續活躍;以提供生產制造和生產物流平臺服務為主的企業收入持續較快增長。蓬勃發展的互聯網平臺在促進經濟轉型、為群眾生活提供便利等方面的作用日益顯著。

進入新發展階段,國家推動平臺經濟規范健康持續發展的信號持續釋放。

黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規劃和2035年遠景目標建議提出,“促進平臺經濟、共享經濟健康發展”,“健全公平競爭審查機制,加強反壟斷和反不正當競爭執法司法,提升市場綜合監管能力”。

去年12月召開的中共中央政治局會議和中央經濟工作會議都強調“強化反壟斷和防止資本無序擴張”,中央經濟工作會議將其作為要抓好的八項重點任務之一進行部署。

今年1月召開的中央政法工作會議,在“為構建新發展格局打造法治引擎”部分提到,圍繞營造市場化法治化國際化營商環境,推動健全相關法律法規,依法嚴懲相關犯罪,加強反壟斷和反不正當競爭執法司法。

今年3月15日,習近平總書記在中央財經委員會第九次會議上強調,我國平臺經濟發展正處在關鍵時期,要著眼長遠、兼顧當前,補齊短板、強化弱項,營造創新環境,解決突出矛盾和問題,推動平臺經濟規范健康持續發展。

“中國的平臺經濟走在世界前列,離不開我們改革開放的大時代,得益于黨中央鼓勵發展民營經濟和支持創新創業的一系列政策舉措。”中國社會科學院新時代黨建研究中心副秘書長田坤告訴記者,反壟斷、反不正當競爭,是黨中央作出的決策部署,是完善社會主義市場經濟體制、推動高質量發展的內在要求。

2 二選一、掐尖并購、大數據殺熟,平臺經濟在快速發展中暴露諸多問題

“拒絕‘二選一’被擠兌,我最終關了自己的小店”“一言不合就提高抽傭比例,美團的獨家協議我逃不掉”“傭金比例過高還沒得選,真是敢怒不敢言”……事實上,在美團被立案調查之前,網絡上已經出現對美團涉嫌“二選一”等壟斷行為的揭露和批評。

“二選一”指的是平臺利用優勢地位和商家對其的依賴性,采取不正當手段,強迫經營者在平臺間二選一的行為。今年4月,江蘇省淮安市中級人民法院披露的一份判決書顯示,在外賣市場擁有話語權的美團,以調高費率、置休服務、設置不合理交易條件限制、阻礙商戶與其競爭對手“餓了么”交易,排擠競爭。最終該案被認定為外賣領域不正當競爭侵權案件。

“二選一”不止存在于外賣領域。近年來,提供網購商品或服務的互聯網平臺,通過與商戶簽訂不合理協議等方式強迫“二選一”的事件屢屢見諸媒體,反對互聯網平臺壟斷的呼聲不絕于耳。

北京大學法學院副院長薛軍教授認為,互聯網競爭打破了時空界限,電商平臺一旦處于壟斷地位,對于中小經營者的支配能力將變得非常強勢。“當電商平臺濫用市場優勢地位,比如強迫商家搞‘二選一’站隊時,中小商家往往敢怒不敢言,因為他們離開平臺將無處可去。這要求法律法規要跟進,當壟斷行為觸碰了監管的紅線,中小商家可以進行舉報和訴訟,對壟斷行為的處罰也會有法可依。”

濫用市場支配地位、實施“掐尖并購”、燒錢搶占“社區團購”市場、實施“大數據殺熟”、漠視假冒偽劣、信息泄露、實施涉稅違法行為……這一系列沉疴、新癥,阻礙了平臺經濟規范健康持續發展。

“平臺經濟反壟斷是大勢所趨。”中國人民大學重陽金融研究院研究員、合作研究部主任劉英告訴記者,作為數字經濟時代的產物,平臺企業快速成長,其越來越多的壟斷行為飽受爭議,無論歐美還是中國,各國都在加強立法執法,遏制平臺經濟所產生的新型壟斷。

3 預防和制止平臺經濟領域壟斷行為,成為全球主要經濟體共識

作為新生事物,互聯網經濟治理,是世界各國共同面對的新課題。反對平臺壟斷已經逐漸成為全球主要經濟體的共識。

2020年10月,美國眾議院司法委員會認定亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌4家科技巨頭利用其壟斷地位打壓競爭者、壓制行業創新,并建議美國國會對反壟斷法進行全面改革以適應互聯網時代的變化。隨后,美國政府和48個州及地區對臉書提起反壟斷訴訟,美國司法部、多州檢方聯合體對谷歌提起反壟斷訴訟。

2020年12月,歐盟發布了《數字服務法》(DSA)和《數字市場法》(DMA)提案。歐盟委員會稱,新規則將更好地保護消費者在網絡上的基本權利,并為每個人帶來更公平和更開放的數字市場。

“相較于傳統領域,平臺經濟領域反壟斷面臨的困難更大更多。”中國電子信息產業發展研究院產業政策所研究員鄖彥輝表示。

平臺經濟反壟斷,難在哪里?平臺經濟具有天然的壟斷屬性,一旦形成規模,就會豎起較高的進入壁壘,加大進場難度,出現強者恒強、贏者通吃的局面。

“觀察平臺經濟是否適用反壟斷法,是在平臺自然壟斷的基礎上,去看其是否有利用壟斷地位進行不規范競爭等行為。這個過程涉及比如市場范圍的界定、市場可替代性情況、濫用市場支配地位行為的認定等,這些都是對平臺經濟開展反壟斷調查的難點。”商務部中國國際電子商務中心研究院院長李鳴濤認為。

平臺型企業涉及的行業領域多,用戶范圍廣,網絡效應越大,黏性越大,用戶的轉換成本就越高,越容易被支配。“在認定平臺企業是否具有市場支配地位過程中,除市場份額外還可利用其他指標,實際判斷起來非常復雜,專業性較強,這也加大了案件的調查難度。”鄖彥輝說。

對平臺而言,其壟斷的首要表現是數據壟斷。平臺在運營過程中收集了大量消費者相關的數據,且一次收集之后,可以實現多次零成本使用。數據使用過程中,還會產生新的數據,強化平臺的壟斷優勢。專家指出,在已有數據優勢下,平臺可以將其業務延伸到相關領域,數據的跨市場使用將帶來新的范圍經濟,在該領域形成新的壟斷。

中國政法大學副校長時建中認為,平臺企業行為的背后是數據行為,而數據行為的背后是數據權利,當前亟需深化對數據權利本身的認識。

隨著新一代信息技術的發展,算法的應用逐漸普及甚至不可或缺。平臺都將算法視為核心商業機密,對監管機構而言,平臺算法相當于一個黑箱。相關專家表示,這導致在反壟斷執法過程中,識別和收集證據方面可能會陷入技術困境。

4 密集出臺系列配套政策,多措并舉促進平臺經濟健康發展

客觀來看,由于商業模式和競爭生態復雜、涉及范圍廣、專業性強,平臺經濟監管存在反應不及時、不夠全面等問題。在中國社會科學院財經戰略研究院研究員李勇堅看來,對平臺壟斷所出現的新現象,應利用法律、政策、技術等多方面手段進行綜合治理。

數據是平臺壟斷的基石。對此,李勇堅建議,我國可參照歐盟的數據可攜帶性規定,再結合各行業數據的敏感程度、數據脫敏與否、數據可用性要求等對數據資產分級分類指導,建立健全數據流通方面的立法,規范數據流通行為。

針對平臺企業的數據行為,鄖彥輝認為,國家應增強對數字監管技術的運用能力,強化對數字技術的理解、識別,提高監管技術的應用能力。“反壟斷執法機構應主動進行干預調查,在合法授權下,提前預防風險。加強執法隊伍建設,在實踐中加強對執法人員素質和業務能力的培養。”

一段時間以來,相關部門圍繞平臺經濟密集出臺系列配套政策,積極回應消費者、經營者等多方需求,表明了政府規制平臺經營者反競爭行為的決心。

今年2月,國務院反壟斷委員會出臺了《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》,對平臺經濟壟斷問題進行了有針對性的系統性規范。

“總體而言,《指南》的發布,為我國互聯網平臺經濟領域的競爭提供了更加細致的指引,增加了平臺經濟領域反壟斷執法的公開性、確定性和可操作性,使我國平臺經濟領域的反壟斷合規與國際上通行的規則、原則和思路實現了趨同。”對外經濟貿易大學競爭法中心主任、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員黃勇說,這有利于降低平臺型企業的合規成本,也有利于為提升平臺型企業的國際競爭力營造良好的創新競爭發展環境。

4月22日,最高人民法院發布了《人民法院知識產權司法保護規劃(2021-2025年)》,明確“十四五”時期人民法院將加強反壟斷和反不正當競爭法審判,加大對知識產權侵權行為懲治力度。

“反壟斷法是保護公平競爭、制止壟斷行為、維護市場經濟秩序的基礎性法律。”最高人民法院知識產權法庭副庭長郃中林表示,下一步人民法院將會在積極穩妥做好壟斷案件審理工作的同時,依法支持和監督反壟斷行政執法。

值得關注的是,作為反壟斷法律制度體系的重中之重,反壟斷法也在加緊修訂中。據全國人大常委會委員、憲法和法律委員會主任委員李飛介紹,今年反壟斷法的修改工作已納入工作日程,這些工作為加快打造市場化、法治化、國際化的營商環境,強化創新驅動發展提供了堅實法治保障。

創新的繁榮,需要有效的競爭機制和公平的競爭秩序。平臺經濟領域不是反壟斷法外之地,平臺經濟越成熟越創新,就越需要科學有效的反壟斷執法。通過加強反壟斷監管,有效降低市場進入壁壘,形成開放包容的發展環境,激發市場主體創新創造活力,推動平臺經濟規范健康持續發展。(記者 薛鵬 李云舒)